2020年两会期间，全国政协委员、中钢协党委书记、执行会长何文波递交提案，建议将钢铁行业移出“两高一资”产业目录，同时钢铁产品不再列入“两高一资”产品目录。

这一建议的提出距离“两高一资”的出现已经十五年。西安螺旋钢管2005年，《十一五规划纲要》第一次明确指出：“控制高耗能、高污染和资源性产品出口……促进国内产业升级。”自此，具有“高耗能、高污染和资源性”特点的产业和产品，在出口退税、环保、财政、融资、投资等诸多方面开始受到一系列限制，相关限制性政策则在此后十多年间不断加码，以此抑制相关产业的过快发展。

争议也随之而来：十五年中，中国钢铁的发展历经种种，尤其是能耗和环保两项指标上发生了显著的改变，但限制行业发展的两高一资政策却始终没有随之解禁。

包括中钢协在内的多家“两高一资”类制造行业协会于近日认为，“两高一资”不仅带有历史性的“烙印”，还明显被扩大化和泛用，成为事实上的贬义词。而历经艰难发展并已具备国际竞争力的钢铁产业，不应被当作另类受到“歧视”。作为实体经济的基础支撑，钢铁产业应当同其他产业一道被同等对待，享受相关普惠政策的支持。

“在中国特色社会主义市场经济体制中，企业是市场经济的主体，各类企业是平等发展的市场主体，是宏观经济的细胞。企业之间只有分属行业/产业的不同，没有“身份”的差异；行业/产业之间只有工艺特征的不同，没有‘高低贵贱’之分。从国家整体角度看，行业/产业之间有机衔接方能构成完整的产业链供应链，进而形成完整的工业体系。”在今年的两会提案中，何文波如此表述。

来自钢铁产业并购基金四源合基金相关人士在6月4日向经济观察报分析认为，产业政策在原则上宜疏不宜堵，如果说在过去高污染高能耗的年代，“两高一资”政策尚存合理性，时至今日，政策环境已经发生了明显的变化。

上述人士认为，在一个存量的产业中，并购重组是优化资源调整的最佳方式，也是以市场化的办法解决“两高”问题的根本路径，但“两高一资”这样的限制性政策在实践层面加剧了并购的难度，这本身并不利于产业链的优化和资源配置。

解除“两高一资”的限制，在市场上亦成为广泛的呼声。近日，来自产业界不同机构人士就这一持续了十五年的政策均向经济观察报表示，作为制造业的核心食粮和诸多战略新兴产业的基础支撑，应该赋予钢铁产业一个公平的竞争环境。时至今日，“两高一资”这样的区别性对待政策，已经与行业实际情况产生了偏差，是时候进行重新审视与调整了。

由来

看起来，“两高一资”的出现，像是历史发展的必然。

1985年，中国开始实行出口退税政策，中国经济同时进入迅猛发展的轨道，与之相伴的是，资源类相关产业的迅速崛起。

一般认为，早期由于环境影响评价、环境监督等机制不完善，各地招商引资中的“两高一剩”项目大多以牺牲环境、大量消耗资源能源为代价换取利润，这带来了显著的资源能源的浪费和环境污染问题。同时，相关行业的产品多为出口产品，这使得一些在其他国家被严格限制发展的产业，也大规模地向中国转移。

进入新世纪后，能源消耗、环境污染、可持续发展的压力显著加大，中国开始关注起这一问题，并逐渐在政策导向上有所显现。2003年，财政部、国家税务总局出台《关于调整出口货物退税率的通知》，规定自2004年1月1日起，调低或取消国家限制性出口产品和部分资源性产品的出口退税率。

意在调整产业结构和促进产业优化升级的政策在此后密集出台。2005年12月，国务院颁布《促进产业结构调整暂行规定》，同时，国家发改委配套发布《产业结构调整指导目录》。同月，发改委、财政部、商务部等有关部门联合印发《关于控制部分高耗能、高污染、资源性产品出口有关措施的通知》。

对“两高一资”的最高认定，最终体现在在2015年编制并在次年发布的《十一五年规划纲要》中。《十一五规划纲要》明确提出：“控制高耗能、高污染和资源性产品出口……促进国内产业升级。”自此开始，具有“高耗能、高污染和资源性”特点的产业和相关产品，在出口退税、环保、财政、融资、投资等方面开始受到更多的限制，以此抑制相关产业的过快发展。

2006年，财政部、国家发改委、商务部、海关总署、中国税务总局联合发布《关于调整部分商品出囗退税率和增补加工贸易禁止类商品目录的通知》，对煤炭，天然气，石蜡，沥青，硅，砷，石料材，有色金属及废料等产品取消出口退税，同时调低了钢材的出口退税（2010年，包括部分钢材、有色金属建材等在内的406个税号的产品出囗退税被进一步取消）。这次调整在继续扶植高新技术产业出囗的同时，将重点转向限制“两高一资”产品出囗。

其后国家发改委相继下发铜冶炼、铝、煤炭、水泥、纺织、电石、焦化、铁合金、钢铁、电力、铅锌等11个行业结构调整意见，并出台了一系列配套措施。

从2006年开始，银行业对两高一资的信贷即有所收紧。至2007年，银监会先后下发《关于贯彻落实国家宏观调控政策防范高耗能高污染行业贷款风险的通知》、《关于继续深入贯彻落实国家宏观调控措施切实加强信贷管理的通知》等文件，本着有保有压、区别对待的原则，严控对两高一资行业的贷款。

2008年12月，环保部发布《关于当前经济形势下做好环境影响评价审批工作的通知》，要求“利用当前的有利时机，推动‘两高一资’行业污染减排和结构优化调整，鼓励一批带动行业技术进步、 促进结构和布局调整的重点项目快速建设。”

彼时的环境保护部部长周生贤提出坚定不移地严格环境准入，控制“两高一资”项目和产能过剩行业的过快增长。相关数据表明，仅在2008年，环境保护部不予受理、审批或暂缓审批的“两高一资”项目就有156个，总投资4737亿元。

这些年间，在项目审批、环评、融资、出口退税乃至工商用电等方面，针对“两高一资”的抑制性措施一直在加码，持续至今。

2020年2月，受疫情影响，国家发改委发布临时降低电价措施，钢铁、有色金属、石油、煤炭、化学原料和化学制品制造业，非金属矿物制品业等整体仍被归入高耗能行业，不得享受相关用电优惠政策。

2020年3月10日，国务院常务会议审议确定，对除“两高一资”外所有未足额退税的产品及时足额退税。3月17日，财政部和税务总局发布关于提高部分产品出口退税率的公告，将1084项产品出口退税率提高至13%，但受“两高一资”影响，仍有较多钢铁产品不能给予出口退税。

争议

谁是“两高一资”？认定“两高一资”的标准究竟是什么？

包括中钢协在内的多家“两高一资类”制造行业协会认为，当年提出控制高耗能、高污染和资源性产品出口，是基于当时的发展环境与投资过热等问题。在特定的时期发挥了特定的积极作用。但“两高一资”概念一直没有明确判定标准，只是一种泛化的统称。

《中华人民共和国节约能源法》几经修订，也仅针对“生产过程中耗能高的产品”和“主要耗能行业”进行了原则界定。2017年环保部颁布的《环境保护综合名录》，也仅将885项特定工艺生产的产品列入目录，强调的是产品，没有具体判定指标。国家统计局在《2018年国民经济和社会发展统计公报》中已取消了“六大高耗能行业”的注释，因此如何判断“六大高耗能行业”缺乏具体判定标准。

以建材为例，按照《2017年国民经济行业分类（GB/T 4754—2017）》，“非金属矿物制品业”大类下有9个行业中类、37个行业小类，其中有23个行业属于建材行业。在这23个行业小类中，既包括水泥、平板玻璃、建筑卫生陶瓷制造业等窑炉工业，也包括水泥混凝土制品、技术玻璃、建筑用石加工、玻璃纤维增强塑料制品等加工制品业，两者的能耗水平不一，用电水平更是不同，将其不加区分统一归入高耗能行业，不符合行业实际情况，政策出现明显偏差，与政策制定的初衷相背离。

又是什么样的能耗和排放标准属于高能耗、高污染？

中钢协党委书记、执行会长何文波认为，事实上，“两高一资”的说法缺乏明确判定标准，准确理解钢铁材料对环境的影响，以及“资源性产品”，要基于贯穿其整个产品生命周期的总排放量，这包括产品生产过程中、使用过程中和“寿终正寝”后(循环利用或废物处理)的排放，即“生命周期评价”这一方法(基于国际标准化方法——ISO14040系列)，来评价钢铁材料的耐用性和再循环使用的特点。

从这个角度讲，何文波认为，应正确看待高载能和资源型产业及产品。钢铁生产过程中具有材料制造、能源转换、废弃物消纳处理三大功能，本身就是国家生态文明建设的重要支撑和重要的参与者、贡献者、引领者。钢铁是工业的基础，钢铁材料是建筑、建通运输、机械、电气设备、能源生产和国防军工产品的结构性、功能性材料，新型钢铁材料则是新材料的重要组成部分。

“钢铁材料集强度、可塑性和多用性于一身，钢铁材料很少有替代品或者根本不能被其他产品替代。同时，新型钢铁材料仍在源源不断地研发出来，新型钢铁材料已经使许多产品在他们的整个生命周期上实现了节能减排。”何文波说。

在可预见的未来，中国仍将是全球钢铁的消费中心和制造中心。中国钢铁工业协会认为，中国钢产量占据全球的一半之多，这是满足国内经济建设需求的结果，这也使得钢铁行业的总能耗在国内行业之间相对较高。同时，冶炼钢铁必然要消耗能源，这是钢铁工艺的固有特点。

仅从冶炼这一环节看，现今的中国钢铁产业在能耗、环保治理方面是否还是高污染、高能耗?

中钢协向经济观察报表示，国内长流程的吨钢综合能耗已处于世界钢铁业先进行列(有的钢企已处于世界领先水平)，短流程规模呈逐步增长态势，并将替代部分长流程。

根据中钢协向经济观察报提供的数据，从吨钢综合能耗上看，中国钢铁行业从1978年的2524千克标煤已降至2019年的553千克标煤，行业平均单位能耗和排放强度已经跃居世界先进行列；越来越多的钢厂已达到国家超低排放标准，或正在加大投资尽早实现超低排放。

2005—2018年，重点统计钢铁企业吨钢耗新水由8.6吨下降到2.75吨，水重复利用率由94.3%提高到97.88%；吨钢外排废水量由4.71吨下降到0.74吨，下降了84.3%；吨钢二氧化硫排放量由2.83千克下降到0.53千克，削减幅度高达81.3%；吨钢烟粉尘排放量由2.18千克下降到0.56千克，削减幅度为74.3%。部分特别排放限值地区与沿海钢铁企业实现废水“近零排放”，目前全行业正在全面推进超低排放改造，排放强度已经处在全球先进行列。

据何文波介绍，3月20日，国资委16家直管协会在京成立了服务企业复工复产协作联盟。该联盟在4月根据中共中央政治局会议的精神，对相关产业面临的共性问题和诉求进行了梳理，亦提出了解除“两高一资”行业限制政策的建议。

根据联盟的建议，包括建材、有色、钢铁、轻工、纺织等行业和铸造等行业，近年来伴随科技和环保水平的进步，整体面貌已大为改观，但受几十年不变的“两高一资”产业划分限制，长期享受不到相关优惠政策，应消除对这些传统制造业的歧视性待遇以及各种隐形壁垒，推进科学施策、精准施策。

上述协会联盟认为，产品有落后与先进之分，产业却没有高下之别，由于“两高一资”的说法缺乏明确判定标准，由此带来的产业政策，便不符合分业分企、精准施策的要求。

联盟认为，无论是2006年通过的《十一五规划》，还是2005年的《关于控制部分高耗能、高污染、资源性产品出口有关措施的通知》，都强调的是“控制高耗能、高污染、资源性产品出口”，对“两高一资”的阐述，都针对的是产品，而非产业或行业。但此后多年，无论是环评抑或是金融机构的信贷，“两高一资”概念明显被扩大化和泛用，扩大到了整个行业和产业。

“在中国特色社会主义市场经济体制中，企业是市场经济的主体，各类企业是平等发展的市场主体，是宏观经济的细胞。企业之间只有分属行业/产业的不同，没有“身份”的差异；行业/产业之间只有工艺特征的不同，没有“高低贵贱”之分。从国家整体角度看，行业/产业之间有机衔接方能构成完整的产业链供应链，进而形成完整的工业体系。”在今年的两会提案中，何文波如此表述。

仅就钢铁行业，对“两高一资”相关政策沿用至今的异议亦未局限在行业协会之内。业内人士向经济观察报分析认为，“两高一资”出现于十五年前，当时便提出经济转型，从粗放型向集约式发展，但现在钢铁产业经过技术升级，能耗大幅下降，环保标准大幅提高，此时仍然被叫“两高一资”，已经有欠公允。

业内人士同时认为，在中国经济高速发展的阶段，必然要消耗矿产资源和能源，这是推进城市化与工业化进程的必须。

业内人士认为，从更宏大的视角看，对于中国制造业的竞争力乃至中国综合国力的提升，钢铁产业扮演了必不可少的角色。

兰格钢铁研究中心主任王国清向经济观察报分析认为，基于在绿色发展、科技创新上取得的进步，钢铁行业已经具备摘掉”两高一资“帽子的资质。

来自行业并购机构人士则向经济观察报分析认为，从全生命周期看钢铁冶炼的能耗与排放，钢铁其实不失为相当环保的材料，“因为它可重复可利用，目前找不到一种比钢铁的性价比更高、同时能耗也更低的材料，但现在的问题是只看局部，而就这个局部本身，也已经有了很大的改善。”

产业资本视角：政策“堵”与“疏”

来自四源合股权投资管理有限公司的管理层人士在6月4日向经济观察报表示，将钢铁产业作为高污染、高能耗、资源性产业去做限制，势必带来全方位的影响——事实上，一旦列入某个类型，某种意义上企业就等同于进入了“黑名单”。从企业经营的角度看，黑名单使得各项运营成本都大大提高，企业和行业发展由此受到很大的限制。

该人士认为，“两高一资”政策的核心是解决高能耗高污染问题，当年提出控制高耗能、高污染和资源性产品出口，是基于当时的发展环境与投资过热等问题，在特定的时期发挥了特定的积极作用。但当时的逻辑，到如今已经很难成立。

“要解决能耗和污染问题，就意味着要改进和投入，但被‘两高一资’后，企业在银行反而又拿不到钱。”上述人士分析说，“更根本的解决方案，是要通过市场化的方式，如并购重组，来提升行业集中度、提高资源的使用的效率。然而，问题在于，被列入‘两高一资’之后，给并购也带来了困难。”上述人士说。

上述人士告诉经济观察报，在并购实践中，制约体现在诸多层面，如对投资项目的批准，会因为涉及到钢铁业而更为审慎，对于过程中涉及的异地安排如环保指标、产能的指标的转移等等，均会带来影响。

“很多金融机构，对我们做的事其实很赞赏。但并购过程中的各个环节依然需要政府层面的支持，对于金融机构来说，他们只是具体的执行机构，受制于政策的影响，大的政策方面如果没有改变对这个事情的认知，没有做一个更高层面的政策性的引导，下面执行的部门就会非常难办，即便他们有合作和支持的意愿。”

四源合基金为中国钢铁行业首家产业并购基金。2017年，具备深厚背景的四源合基金曾对破产的重庆钢铁成功进行了重整。但该基金自成立这3年来，并购的推进整体上也并不容易。

上述人士告诉经济观察报，某种程度上，重庆钢铁的重整成功，是在特定条件下完成的，要复制这样的样本并不容易。

而这个问题，对于当前的钢铁业来说，恐怕显得很关键。自2016年开启供给侧结构性改革开始，作为整个产业的核心发展目标之一，中国钢铁产业一直在力图通过并购提升产业集中度，但进展却颇显迟缓。过去4年间，行业内并购的案例寥寥可数。

上述人士认为，在一个存量的行业中，并购是优化资源调整的最佳方式，中国现在钢铁业的集中度还是比较低，并购是根本性的解决路径。以重庆钢铁为例，区域市场本身有需求，企业自身也有基础，通过并购，资产债务、企业机制、效率都得到了一个根本性的改变，企业得以起死回生，也为当地经济的发展做出了贡献，多方利益得到了保障。

但事实上，并购在现实层面的阻碍依然很多，“两高一资”则加剧了这种限制。

“钢铁作为制造业的核心食粮和一个高效能的材料性行业，应当赋予其一个公平的竞争环境，同时，为了行业更有效率的发展，应该出台一些有利于并购的政策。如果对一个制造业的核心材料供应部门，采取歧视性的产业政策，对整个国家产业链的优化和资源配置，都是不利的。”上述人士说。

“摘帽”建言

过去多年，受制于”两高一资“，各大金融机构一直严控对于钢铁产业的贷款，即便面对资质良好的企业同样如此，同时，在出口退税、工商业用电等诸多方面，无法获得与“两高一资”之外的产业同等的待遇。

2020年5月，作为全国政协委员和中国钢铁工业协会党委书记，何文波在两会的提案中，建议将钢铁行业和产品分别移出“两高一资”产业和产品目录，同时对涉及钢铁行业“两高一资”的一些关键性政策措施提出了解除的建议。

何文波表示，经过艰难发展起来的的钢铁产业，对行业的分类应采用《2017年国民经济行业分类(GB/T 4754—2017)》为准，不应被当作另类受到“歧视”，理应享受相关普惠政策的支持。

他建议，金融系统不宜按 “两高一资”来限、控钢铁行业的贷款发放，而应落实有保有压的信贷政策，给予完成超低排放评估监测并达到要求的钢铁企业政策性低息贷款等支持，鼓励优势企业加大在技术升级、结构调整、绿色发展、智能制造的投资力度。同时，降低银行融资利息、缓交银行借款利息、延长还款期限、避免银行抽贷等，缓解钢铁企业因疫情影响而产生的资金周转困难。

同时，在出口退税上，将目前受“两高一资”影响，出口限制而不予退税的多个钢材品种移出“两高一资”产品目录，并将上述产品出口增值税退税率同等提高至13%，以消除对钢铁产业国际化拓展的不利影响。

包括中钢协在内的16家行业协会联盟则认为，钢铁、建材、有色等行业作为国民经济的重要支撑和工业体系、产品结构的重要组成，同时作为已占据全球主要份额并引领国际相关领域发展的重要产业，长期以来受限于“两高一资”等设定，已经与行业实际情况产生了偏差，有必要进行重新审视和调整。

该联盟认为，“两高一资”可用于描述特定落后工艺、产品或企业,以区别对待，“一刀切”会误导社会客观认知，影响相关行业的发展信心。

该联盟建议，应按照现行《国民经济行业分类》（GB/T 4754—2017）的规定，在行业分类的四个层级（依次是门类、大类、中类、小类）中，从行业小类着手，以产品为重点，制订高载能和资源型行业产品的判定指标体系或标准，以推进分业分企施策与精准施策。应考虑摘除钢铁、建材、有色等行业“两高一资”的歧视性帽子，避免整个行业发展和信心受到伤害、打击，特别是在项目建设、投资融资、贸易财税等多方面受到不应有的掣肘和歧视。

鉴于“两高一资"相关企业至今依然无法同等享受工商电价普惠政策，包括疫情期间的阶段性工商电价优惠政策，包括中钢协在内的多家协会建议，将阶段性降低企业用电成本政策普惠范围修正确定为现执行一般工商业及其它电价、大工业电价的全部电力用户。